Законопроект — рамочный или базовый?

В программе «Overtime» продолжается обсуждение законопроекта «О культуре». В гостях у Ольги Сироты заместитель председателя думского комитета по культуре Елена Драпеко и Заслуженный юрист России Николай Хаванский…

Двести миллиардов рублей в год — столько нужно нашей культуре, чтобы завтра не стало хуже, чем сегодня. Что мы имеем в реальности, и что записано в бюджете?

Двести миллиардов рублей — эту цифру озвучил Министр культуры Александр Авдеев. Не все аналитики с ним согласны. Многие считают, что надо побольше раза, эдак, в два. Но это, конечно, из области мечтаний — в реальности все намного скромнее. Почему я об этом говорю? Потому что мы продолжаем обсуждать новый законопроект «О культуре в РФ».

Документ подготовлен, находится в Думе и ждет своего часа. Когда этот час пробьет — неизвестно. В списке законопроектов, назначенных на весеннюю сессию, его нет. Зато есть постановление Совета Думы — рассмотреть в апреле. Что дальше? Дальше ждем апреля месяца и ждем любого решения. Ну, а сегодня в программе «Overtime» мы говорим о финансировании культуры: сколько заложено в бюджете, и где находится финансовое сердце законопроекта. Не обойдем вниманием меценатов и благотворительность, историю лихих 90-х годов и немного — совсем чуть-чуть — приоткроем завесу законодательной «кухни»: как принимаются законы, и почему порой закон, который только что приняли нужно сразу же дорабатывать.

В разговоре принимают участие люди посвященные — те, кто видят ситуацию из эпицентра событий. Это: Елена Драпеко — актриса и депутат Думы РФ с большим стажем, и Николай Хаванский — Заслуженный юрист России.

Елена Драпеко: Здравствуйте! Спасибо, мне очень лестно, что вы начинаете передачу с таких слов.

Е.Д.: Да, я первый заместитель председателя комитета. И теперь все законы, которые касаются вопросов культуры, наследия и в том числе вопросов средств массовой информации и связи в РФ — это все вопросы нашего комитета.

Николай Хаванский: Здравствуйте!

Н.Х.: Ну, если более точно, то это был законопроект, инициатором разработки которого выступил комитет по культуре — законопроект «О гарантиях творческой деятельности в сфере литературы и искусств в РФ».

Е.Д.: Хочу сказать, что законы бывают разного уровня и различных предметов рассмотрения. Закон «О культуре» — это так называемый рамочный закон. То есть закон, который обобщает общие положения взаимоотношений в культуре между государством и обществом, юридическими лицами и гражданами, раскрывает конституционные гарантии. Внутри этого закона в том числе есть и глава «О творческих работниках», но там сказаны общие концептуальные вещи. А подробно мы раскрываем их уже в так называемом профильном законе — законе «О гарантиях творческой деятельности в сфере литературы и искусств в РФ». Потому что в один закон это все вписать невозможно, иначе он был бы совершенно необъемный. И сейчас у нас получилось так, что закон «О культуре» состоит из одиннадцати больших глав и множества статей.

Е.Д.: Этот закон не для суда. Для суда у нас есть профильные законы. Поэтому, когда он пойдет в следующий раз в суд, пусть возьмет гражданский кодекс — четвертую его часть, которая касается как раз авторских прав, там все это раскрывается достаточно подробно. Или любой другой профильный закон. Государство, безусловно, обязано, и мы это пишем установочно, что в отношениях государства и культуры мы настаиваем на том, что должен быть патронаж государства над культурой в виде гарантированного финансирования. Далее эта норма будет раскрываться в законе «О бюджете РФ». Каждый год мы принимает бюджет, и там эта гарантированность прописывается конкретными цифрами. А дальше под этот закон «О бюджете» пишутся еще нормативные документы в министерство, где конкретно расписано кому и сколько средств выделяется из этой общей суммы на культуру.

Поэтому наш закон — рамочный. Он — идеологический. Он рассказывает о том, как мы видим взаимоотношения внутри РФ всех субъектов, которые участвуют в культуре. И главное, что мы прописали, — это приоритетность прав и свобод человека в сфере культуры по отношению к правам государства, муниципальных образований и этнических сообществ.

Н.Х.: Я бы выразил свою точку зрения следующим образом — и согласен, и не согласен. Мне не нравится определение закона «О культуре» как рамочного. Потому что в прошлом, когда его сдавали, всегда имелось в виду, что это нечто такое абстрактное. Базовый закон «О культуре» должен быть. А нормы, которые содержатся в нем, должны найти отражение и в других федеральных законах, в том числе и «О гарантиях творческой деятельности». Хотя мы на рабочей группе неоднократно говорили — как же так, разрабатывают закон «О культуре», а почему нас (юристов) никто не послушает…

Н.Х.: Нет, конечно…

Н.Х.: Конечно. Даже более того — законопроект «О культуре» был для нас табу. На комитете он обсуждался уже после того, как закончила работу наша рабочая группа. А наш законопроект обсуждался на комитете, был одобрен комитетом, но в Государственную Думу он в отличие от законопроекта «О культуре» не внесен до настоящего времени. В том числе одной из причин такого служит достаточно спорный вопрос — что, может быть, этот закон, но не в таком объеме, в котором он сейчас существует, стал бы одной главой закона «О культуре».

Е.Д.: Конечно. Почему мы уже разработанные законы «О гарантиях творческой деятельности» не внесли раньше, чем закон «О культуре»? Именно потому, что закон «О гарантиях творческой деятельности» — частный случай общего закона. Вот, пока мы общий закон не проведем через все тернии согласований — с правительством, с президентской администрацией, с субъектами федерации (потому что это предмет совместного видения с субъектами, и они должны согласовать каждую букву в главном законе) — до тех пор мы считаем нецелесообразным вносить частные законы, которые раскрывают главный закон. Такова технология.

То, что касается юристов, которых не приглашали… В работе над любым законом существует несколько рабочих групп. Над законом «О культуре» работали наши крупнейшие научные институты: Институт культурологии, Институт природоведения, работали социологи, работали российские философы, работала Высшая школа экономики. Иными словами, был задействовано очень серьезное экспертное сообщество именно для того, чтобы определить главные вещи. После этого закон был разослан через Министерство культуры во все субъекты федерации. И в течение почти полугода мы собирали мнения общественности с объектов федерации, чтобы никого не обидеть. Ведь наше культурное пространство — не только единое, оно еще и мультикультурное. И, возможно, самый главный философский вопрос заключается в том, что же наша культура из себя представляет? Это — конгломерат национальных культур? Или это — единая национальная культура? И этот вопрос мы обсуждали весьма болезненно и трудно. Потому что нужно было уравновесить интересы и этнических сообществ, и национальных республик, и сохранить главное, за что мы, собственно, и бьемся — что национальная культура является одним из великих скрепов, которые держат наше единое пространство от Камчатки до Калининграда. Так прописано в конституции, и по факту сегодня мы имеем два ключевых скрепа — это наша единая общая традиционная культура и русский язык, который является частью этой культуры. И в нашем законе мы также прописываем роль русского языка и обучения русскому языку, как скрепляющего нас фактора.

Е.Д.: Я не могу отрицать, что, конечно, Кирилл Эмильевич внес очень большой вклад в разработку нашего закона, как руководитель профильного Института культурологии — кому как не ему. Но также работал и Институт культуры под руководством Абдулатипова, и много, кто еще работал. Просто результаты их труда мы соединяли внутри комитета. Так что, оставим на совести…

Е.Д.: Возможно, им платят больше, но живет ли там лучше культура, я не уверена…

Е.Д.: Дело в том, что такой развитой сети учреждений культуры в Америке и во Франции просто нет. У нас уникальная система художественного образования — она единственная такая в мире. И нам весь мир завидует. Когда наша система была замкнутой, то есть сначала шла музыкальная или художественная школа, потом колледж или училище — среднее музыкальное образование, высшее музыкальное образование и потом еще послевузовское образование — этой системы в мире не существовало. Поэтому, когда сегодня нависла угроза над нашей системой художественного образования, то все деятели культуры, независимо от отрасли и направленности, все бросились ее защищать. И нам многое удалось сделать — мы остановили попытку «американизации» нашей системы, то есть попытку разорвать эту систему и ликвидировать основы государственного патронажа над этой системой. Поэтому, дайте поспорим, где лучше…

Е.Д.: Американцы идут по тому пути, что они скупают таланты со всего мира. В трудные 90-е годы многие преподаватели из России эмигрировали, в том числе и в США. Хорошо только одно — они не жалеют денег на таланты. Но пробиться там также трудно, как и у нас.

Е.Д.: Дело в том, что вопрос классической музыки или поп-музыки — это вопрос социального статуса сегодня. Принадлежность к высокой культуре — это принадлежность к высшему классу. Ведь, вы подумайте, сегодня при такой стоимости концертов слушать их могут не те, кто любит музыку, а те, кто в состоянии их оплатить. И присутствие тебя на открытии Большого театра, где билет стоил запредельных денег — это принадлежность к определенному социальному слою. Это другого порядка вопросы, и я бы не хотела на радио «Орфей» их обсуждать. Но хочу сказать, что наша школа художественного образования достойна того, чтобы ее сохранять как большую редкость. Замечательно на коллегии министерства сказал Николай Цискаридзе, что наша школа балетного искусства старше американского государства — ей 300 лет. И она уже сама по себе достойна того, чтобы ее сохранить.

***

— Вы слушаете программу «Overtime». Напоминаю, что у меня в гостях Елена Драпеко — заместитель комитета по культуре Думы РФ, и Николай Хаванский — Заслуженный юрист России.

Сердцевина каждого закона — этого деньги. Сколько нужно вложить, чтобы реализовать законопроект? Называется этот документ — финансово-экономическое обоснование. На сайте Госдумы РФ обоснование законопроекта «О культуре» опубликовано. Его найти непросто, но при желании, конечно можно. И там есть прелюбопытные вещи. О них — в конце программы. А пока давайте послушаем, что говорят по этому поводу мои гости.

Н.Х.: Каждый законопроект, который выносится на обсуждение Государственной Думы, должен быть оценен с точки зрения его финансирования. Можно ли выделить дополнительные бюджетные средства на культуру? Как говорит министр культуры А. Авдеев, для того, чтобы культура жила «более чем», необходимо 200 миллиардов рублей в год…

Е.Д.: Знаете, точную цифру я вам сейчас и не скажу, но внутри нашей строки это порядка 120 миллиардов в год. Но я хочу вам сказать то, что вам вряд ли кто еще скажет, только вы никому не рассказывайте — это страшная государственная тайна. Внутри строки культуры запрятана ликвидация химических отходов. Так и получается, что на саму культуру остается гораздо меньше, чем прописано в бюджетном послании.

Е.Д.: Да, вы совершенно правы. И в основах законодательства «О культуре», которые были приняты в 1992 году (еще до принятия нынешней конституции), была такая цифра — 2% от ВВП. И мы категорически возражали, когда эту цифру убрали — то есть убрали гарантию государства по финансированию культуры…

Н.Х.: Тут еще можно добавить, что в соответствии со Статьей № 7 Конституции РФ, Россия является социальным государством. Но вместе с тем практика законотворчества (и не по вине наших законодателей, а под влиянием совсем других «ветров») пошла по тому пути, что, если в начал 90-х годов действительно практически в каждом законе «Об образовании», «О культуре», «О науке» (и т. д.) говорилось, какой процент из бюджета должен выделятся на развитие той или иной сферы деятельности в России, то сейчас этого нет.

Н.Х.: Да, денег действительно не было. И именно под этим «соусом» — мол, что денег и так нет — посотенно все сошло на «нет». Поэтому в законе «О культуре» саму цифру прописать невозможно, но вот экономическое обоснование дать — сколько нужно, для того, чтобы этот закон работал — это необходимо делать. Между тем, на парламентских слушаниях, которые проводились по закону «О культуре» где-то два года тому назад, в концепции закона вообще было сказано, что дополнительных расходов принятие данного законопроекта не потребует…

Н.Х.: По отношению к той цифре, которая заложена в бюджете на год.

Н.Х.: Со слов министра Авдеева — это 120 миллиардов, а требуется 200 миллиардов. Но я сомневаюсь, что 200 миллиардов — это реальная цифра. По-моему, для того, чтобы поднять культуру в тех направлениях, о которых говорила Елена Григорьевна, нужно гораздо больше…

Е.Д.: Не придумали пока еще лучшего способа распределения богатств, чем социалистический. Просто тот вариант, который существовал при советской власти, он себя изжил. Там было много хорошего, но было и много плохого, с чем мы в принципе расстались в прошлом веке. Но сегодня все человечество требует социализации политики. Помните, мы с вами всегда говорили, что в Швеции социализма гораздо больше, чем в Советском Союзе. Почему? Потому что там больше социальных гарантий гражданам от государства.

***

Е.Д.: То, что касается меценатства — это тоже долголетний миф. В Российской Федерации на протяжении вот уже десятилетия работает закон «О благотворительности», который предполагает, что 3% от чистой прибыли не засчитывается в налоги благотворителю. А кто такой меценат? Меценат — это тоже благотворительно, но только в области литературы и искусства. Поэтому когда меценаты говорят, что вы, мол, дайте нам налоговые льготы, и тогда мы вам дадим деньги, хотят на самом деле нажиться на культуре, а не профинансировать культуру. Такие опыты у нас были. В Петербурге в свое время в начале 90-х годов работал такой закон «О меценатстве». Тогда же, к примеру, появился у нас театр завода «Светлана» — они быстренько набрали актерскую труппу и стали прогонять через расчетный счет большие деньги. Существовали также специальные маленькие концертные организации, которые концертов не давали, но финансовая деятельность у них была бешенная. И когда мы — петербургские депутаты — поняли, сколько было «отмыто» денег через эти специальные культурные фонды и учреждения, этот закон прекратил свое существование. Было сказано, что деньги будут распределяться только через бюджет РФ, а, если вы хотите финансировать культуру, доставайте деньги из своего кармана, а не из кармана налогоплательщиков. Пожалуйста, занимайтесь благотворительностью.

Н.Х.: Когда принимается любой закон, обязательно оцениваются его криминогенные последствия. И в том числе то, о чем говорила Елена Григорьевна, если специальный закон «О меценатстве» разрабатывать, не учитывая того, что у нас уже более десяти лет действует закон «О благотворительной деятельности»…

Н.Х.: Для того, чтобы он работал, необходимо те механизмы, которые в нем заложены, привести в действие и пользоваться ими…

Е.Д.: Дело том, что наши бизнесмены не готовы обнародовать свою чистую прибыль. Потому что эти 3%, которые они могут безвозмездно отдать, должны быть выделены из чистой прибыли. А у нас ведь наполовину теневая экономика. Поэтому проблема не в законодательстве дела, а в психологии современного бизнеса. Кроме того, главная проблема заключается не в благотворителях, которых надо освободить от налогов, а в получателях. Вот, сегодня, допустим, существуют законодательные проблемы, которые я пытаюсь решить. Например, вам подарили рояль, а у вас государственное учреждение. Тут сразу возникает куча проблем: во-первых, вы сразу начинаете платить налог на имущество. А, если, не дай бог, этот рояль приехал из-за рубежа, то вы обязаны будете заплатить таможенную пошлину, чуть ли не в стоимость самого рояля. Существует двойное налогообложение: если какой-нибудь благотворитель из своей чистой прибыли дает вам какой-нибудь грант, то в с этого гранта заплатите налог на доход, несмотря на то, что эти деньги уже «очищены» от налогообложения. И получается двойное налогообложение…

Е.Д.: Как, что делать — работать над законодательством. Это именно то, что я делаю каждый день в свободное от съемок время.

Н.Х.: «А воз и ныне там», но… Возвращаясь к тому, финансирует ли по этому законопроекту государство культуру, я не зря здесь перебирал листочки и нашел статью под названием «Формирование федерального бюджета в части расходов на культуру» (Пункт № 8, Часть № 2, Статья № 26) — имеется в виду полномочие федеральных органов государственной власти в сфере культуры. Я думаю, что это все же очень слабенькая запись. Эту запись, но в более жесткой форме необходимо внести в другую статью — «Принципы деятельности государства в сфере культуры». Но тогда сразу же встанет вопрос — какое заключение правительства мы получим на данный законопроект?

Е.Д.: Мы будем вести переговоры с правительством.

Но и хочу сказать, что, конечно, то, что касается финансирования культуры, то оно за последние годы в несколько раз увеличилось. Нам даже удалось профинансировать закупку книг для муниципальных библиотек. И вы знаете, почти каждый субъект федерации получил эти средства — то есть в каждый район пошли эти книги. Кризис остановил расширение этой программы. Иначе мы бы закупили еще оборудование для того, чтобы отремонтировать библиотеки. Потому что библиотеки — это коренные учреждения культуры — базовые: хранилища мудрости и культурных ценностей. Также было увеличено финансирование производства кинофильмов, для чего был создан специальный фонд поддержки национальной кинематографии, который возглавил первый вице-премьер правительства. Почему? Потому что поняли, что важнейшим из искусств для нас сегодня является кино. А важнейшим из кинозалов сегодня является телевидение — это самый крупный кинозал страны. Поэтому сегодня мы ставим вопрос о регулировании существования этого кинозала. Пока что у нас небольшие успехи. Но хочу сказать, что те, кто внимательно смотрит наши государственные каналы, наверное, уже отметили, что на них уже появились умные люди, и не только после часу ночи, но и в прайм-тайм появляются достаточно интеллектуальные передачи. И, наконец, мы же сохранили радио «Орфей» — вы вспомните, какая была борьба за это радио, сколько был писем. Я сама подписывала множество писем в адрес правительства, мы ходили на совещания и требовали сохранить вашу радиостанцию для того, чтобы высокий уровень музыкальной культуры был доступен во всех уголках станы. Потом, если не ошибаюсь, вы же вещаете на много стран?..

Е.Д.: Ну, значит, давайте вместе бороться за расширение зоны покрытия радио «Орфей»!

***

Расширять зону вещания — это, конечно, из области мечты. Сейчас наша главная задача — как сохранить то, что есть. Передача по Ленинградской области стоит слишком дорого, а государство, которое нас финансирует, такие расценки в расчет не берет.

А сколько денег государство тратит на нашу культуру? Помните, в программе был названа цифра — 120 миллиардов рублей в год. Необходимо, напомню, минимум 200 миллиардов. Но даже 120 миллиардов по документам нигде не проходит.

Вот, передо мной финансово-экономическое обоснование законопроекта «О культуре». Опубликовано оно на сайте Госдумы. Первая строчка гласит: «Принятие федерального законопроекта „О культуре в РФ“ не потребует дополнительных расходов федерального бюджета». Далее расписывается — какой бюджет. Смотрю нынешний год — 2012-й: 86 миллиардов, но никак не 120-ть. Дай бог, как говориться, чтобы что-то добавили — главное, чтобы не убавили от этих 86-ти. Смотрю следующий год — 2013-й: уже меньше — 84,5 миллиарда. 2014-й год: еще меньше — около 83 миллиардов. Таким образом, финансирование культуры будет сокращаться с каждым годом. За счет чего, и кто станет крайним — вот, в чем вопрос. Но вряд ли станет крайней целевая программа, которая называется «Уничтожение запасов химического оружия» — да-да-да, вы не ослышались — в бюджете на культуру. В нынешнем году по этой статье будет потрачен 31,5 миллионов рублей. Для сравнения — на стипендии выдающимся деятелям культуры и искусства выделяется чуть больше — 36 миллионов рублей ежегодно, и это на всех: художников, музыкантов, писателей, архитекторов, фотографов и т. д. Если хотя бы каждому из числа нашей культурной элиты выделить по 10 000 рублей в месяц, то, посчитайте, получится 300 человек — и это на всю страну, на всю великую Россию; и, простите, на все поколения, включая пожилых людей.

Ну, а что конкретно говорится по поводу музыкантов в бюджете? Большой и Мариинский театры получат больше — насколько, не указано. Расширяется грантовая поддержка музыкальных коллективов — без названий и без цифр. И — внимание — отдельной строкой проходит камерный ансамбль «Солисты Москвы» — 8 миллионов рублей ежегодно.

В общем, кому интересно, посмотрите этот документ — весьма любопытно. Но меня больше всего удивило вот, что: в законопроекте «О культуре» одно из ноу-хау — создание единого информационного портала. Об этом говорится во множестве статей. Понятно, что надо. Понятно, что это огромная работа. Понятно, что это большие деньги. Но, простите, где же их взять? Помните первую строку финансового обоснования — дополнительные средства этому законопроекту не потребуются.